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申论热点：各地干部制度改革的八大亮点
提高党的执政能力，关键在人。只有选好人，用好人，建设一支高素质的、能够与中央保持一致、善于驾驭复杂局面的党员干部队伍，我们才可能从容应对考验，完成人民所赋予的历史重任。近一段时期以来，各地按照中央精神的要求，坚定扩大民主的基本方向，不断加快推进干部人事制度改革的步伐，为党的执政能力的增强奠定了人才基础。
亮点一：“公推公选”、民推竞选”等选人模式在实践中不断冲破
公推公选是公开推荐、公开选拔党政领导干部的一种干部任用制度，它采取个人自荐、群众推荐和组织推荐相结合的办法，通过考核、考试、面试、演讲、答辩等程序，公开选拔有关党政领导干部候选人预备人选，再依法举行选举或任命。公推公选把坚持党的领导和体现群众公认原则结合起来，变由“少数人在少数人中选人”为“多数人在多数人中选人”，变“暗箱操作”为“阳光操作”，变“伯乐相马”为“赛场选马”。实践证明，这种选人模式对于杜绝干部任用中的不正之风和腐败现象，激励优秀人才迅速脱颖而出，具有十分明显的效果。记者注意到，公推公选模式在基层的推进正呈现出四个明显趋势：
一是从乡镇级向县处级乃至厅局级推进。2003年，江苏迈开了公推公选的强劲步伐：宿豫县的“公推公选”乡镇长人选试点，得到了中组部和江苏省委的肯定；徐州市沛县实行公推公选县长，首次将公推公选扩大到县处级领导层面；南京市通过公推公选产生了白下和雨花台两区区长，首次把公推公选上升到副厅级。
二是从农村地区向城市地区推进。当年首创于四川农村的公推公选已经不局限于乡镇，而开始应用于一些大城市重要领导干部的选拔。2004年6月，江苏省常州市首次对钟鼓区西新桥街道办事处主任人选采用了公推公选的方式。南京、襄樊等大中城市，也对部分市辖县区或市直部门的主要领导职位实行了公推公选。
三是从个别职位向整个班子所有职位推进。2004年3月，常州市武进区寨桥镇在全国率先拓展公推公选范围，把公推公选范围由个别职位拓展到整个党委领导班子所有职位。
四是出现由零星试点向大面积推广的趋势。截至2003年底，四川省有86%的市、70%的县（市、区)、45%的乡镇开展了公选乡镇领导干部工作，公选产生的乡镇领导干部占全省乡镇领导干部总数的约18%。2003年下半年以来，江苏共有7名县（市、区）长及近百名部门和乡镇行政一把手通过公推公选走上领导岗位。
亮点二：差额选举的范围和比例不断扩大，选拔中的竞争得到加强
差额选举是广泛发扬民主的重要形式，远近有名宪法学家吴家麟教授认为：“不搞差额的选举就不能算是真正的民主选举。”但是，在现实生活中，不少地方在考察和选拔领导干部时，依然沿用的是等额选举模式，这使得一些党政一把手的选举实际成了变相的任命制。
2002年以来，黑龙江省绥化市探索实施了差额推荐、差额考察、差额酝酿、差额票决的“四差”选任制度，有效地制约了领导干部的封官许愿权，堵住了个别干部跑官要官路，形成了以德才取人、靠公论选人、凭实绩用人的用人导向。该市的基本做法是，对空缺干部人选按1∶3比例推荐、考察、酝酿，最后由常委们进行差额票决，当场公布结果。
亮点三：强化集体决策，全面推行票决制
今年4月中央发出通知，要求地方党政主要领导任免全面实行全委会票决制。实行票决制，把重要干部任用的决策权收归常委会和全委会，充分发挥党委集体领导的作用，有利于克服少数人甚至个别人说了算的现象。专家指出，将干部决定的主体由党的常委会扩大到全委会，是中央科学分解与制衡一把手权力的重要步骤，将有利于提高党的执政水平。
自2001年中组部在海南等省市开展试点以来，票决制在不少地方已经取得了明显成效。目前，广东、海南、福建、北京、浙江、四川等地都实行了常委会或全委会票决制。广东省已在该省全面推行票决制。该省21个地级以上市中，已有19个市实行了全委会票决制，12个地级市实行了常委会票决制，此外，县（市、区）也普遍实行了常委会票决制，通过票决共任命了３万多名干部。2004年4月，四川省决定，今后对厅级党政一把手一律由省委全委会通过票决方式产生。
亮点四：改进政绩考核，全面贯彻落实科学发展观
长期以来，“考核难”一直影响着公务员制度的完善和发展，成为制约干部人事制度改革进一步深化的瓶颈。改进政绩考核体制，不仅要使考核本身更加科学、准确、合理，更重要的是要全面贯彻落实科学发展观，引导、规范干部的施政行为。当前，各地改进政绩考核体制的探索主要有：
一是增加有关人文、社会和可持续发展等方面的指标。2004年，国家相继把对农民工的培训、安全生产控制指标完成情况列入干部考核。2004年3月，无锡市调整政绩考核体系，将城乡统筹、农村人均收入和就业、社会保障等纳入考核体系。
二是探索实行“绿色GDP”。目前已在海南和重庆展开了“绿色GDP”部分指标的试点核算。北京、浙江、安徽、广东、福建、江苏等多个省市也已明确要求，将环境和资源等方面损失的“绿色GDP”纳入其经济统计体系。2004年8月山西省宣布，将选定试点实施“绿色GDP”核算。
三是建立全新的评估体系。2004年开始，浙江省湖州市取消GDP考核，代之以四项新指标：地方经济的综合实力、群众生产生活条件的改善情况、社会发展和环境保护的改善情况和政府职能转变和行政效能的进步状况。
亮点五：“民评官”成为官员评价活动中一个越来越重要的部分
人民群众满意与否，是检验一个地方施政水平的重要标准。“民评官”打破了“官评官”的传统干部政绩考核方式，代表了今后干部人事制度改革的一个重要方向。
“万人评议”政府也是群众反响比较大的一个创举。近年来，先后有辽宁沈阳、江苏南京、湖南益阳、四川内江等地开展了全市性评价政府部门作风的活动，不少部门负责人因此被免职或受到警告，民意的作用日益凸显。
借助民意压力，改进政府施政效能，在不少地方取得了明显的成效。一些地方的组织部门已经通过问卷等较为科学的手段把民意纳入干部考核。四川省宜宾市在对领导干部量化考核评价中，民主测评分和工作实绩分各占一半。民主测评采取“下评上，民评官，企业评机关”的办法进行打分，进一步落实了群众对干部的评价权力。成都市新都区在区委、区政府领导干部的民主测评工作中，不仅主动邀请人大代表、政协委员、企业和群众代表参加投票，还通过当地报纸和电视台向社会公开民主测评结果，受到社会各界的广泛好评。
亮点六：不断探索监督一把手的有效办法，并初见成效
加强对各级领导干部特别是一把手的监督，对于保持党组织的先进性和战斗力，提高执政能力和执政水平都具有重要意义。近年来，各地在加强对党政一把手监督方面进行一些新的探索。
加强对一把手生活圈、社交圈这“两圈”的监督已经引起了不少地方的高度重视。2004年2月，广东省明确提出，要把一把手生活圈、社交圈列入监督范围。7月底，浙江省永康市聘请了15个党政一把手的妻子担任“两圈”监督信息员，以掌握这些领导干部八小时之外的活动情况，强化来自家庭的辅助性约束。
苏州“廉政期权”的探索，虽然还未进入具体操作阶段，已经引起了社会各界的关注。从去年下半年以来，苏州在全国率先探索建立旨在源头防腐的预防和惩治腐败体系，其中一个重要措施就是实行“廉政公积金”。与传统的“号召式”廉政建设不同，“廉政公积金”更注重从利益机制出发倡廉、助廉，帮助干部远离腐败陷阱。
经济审计被称为是“一把手的审计”，随着中央“审计风暴”的掀起，一直默默无闻的经济审计又焕发出新的生机和活力。2004年7月，江西省宣布，将在全省范围内推广任中经济责任审计制，审计结果将进入干部档案，作为评价、使用干部的重要依据。四川省则首次向社会公布审计报告，15个违规违纪的省直部门纷纷表示要尽快整改，反响良好。
亮点七：“问责风暴”推动引咎辞职，为“下”找到新思路
2003年，包括原卫生部长、北京市长在内，全国有近千名官员因防治非典“工作不力”被罢官去职；进入2004年，对失职官员的追究力度不断加大。今年4月以来，又有包括省部级干部在内的200多名官员，在重大安全事故和责任事件中“负有责任”受到追究。新一届中央领导集体严肃追究失职官员责任的两大果断动作，在政坛引起极大震动！
同时，责任追究的范围也在不断拓宽。责任追究从生产事故多发部门向其他领域和部门（尤其是权力部门）推进，党政机关、公检法司、企事业单位等皆可“问责”。另外，一些无所作为的“太平官”也会被罢官去职。据报道，从5月11日起截至6月初，成都市先后共有16名干部因“不在状态”被免职。
亮点八：学习国内外最新优秀成果，建设“学习型政党”
十六大以来，中央对领导干部的综合素质日益重视，学习和培训力度进一步加强，关键是提高党的领导干部的执政能力和执政水平。
首先，中央政治局把集体学习作为一项制度，通过学习寻求治国之道。十六大以来，中央政治局把学习作为一项政治任务来抓，在21个月的时间内就进行了十五次集体学习，平均不到一个半月就一次。每次学习，中央政治局都从实际出发，结合当今世界和中国的热点与难点，请专家讲解分析，紧跟形势发展。学习的内容，都经过缜密安排，有的放矢。
其次，继续加强干部培训。近年来，中央一直注意干部的培训教育问题。根据目前计划，五年内中央将通过各级党校、行政学院以及不同类型的学习方式对全国所有县处级干部轮训一遍。县处级干部5年内必须参加累计3个月以上的脱产学习。正在筹建中的浦东、延安、井冈山三所干部学院将于明年正式招生。
另外，领导干部的学习不再局限于国内，而是走出国门，学习国外先进的管理经验、做法。据悉，北京、甘肃、福建、山东、湖北、新疆等地都已选派领导干部出国（境）参加学习培训。学员分别被派往美、英、德等国，学习内容包括工商行政管理、公共行政管理、人力资源管理、法律、金融、公共卫生及其他专门知识。北京大学政府管理学院教授张国庆评价说：“这标志着中国共产党在掌握经济全球化时代的领导艺术方面迈出了重要的一步。”
申论热点：劣质奶粉清剿风暴
编者按：
4月19日上午，本刊独家报道《劣质奶粉吞噬生命之花》在新华网头条转载后，即被国务院有关互联网舆情的材料摘登。当天，温家宝总理对此做出批示。4月22日国务院召开有关会议之前，温总理又对阜阳劣质奶粉事件做出3点重要指示。在此之前，安徽省省长王金山看到这篇报道后，也做出了长篇批示。于是有了国务院两度派调查组赶赴阜阳清查，由此引发了一场席卷全国的劣质奶粉清剿风暴。
5月中旬，国务院调查组负责人宣布阜阳劣质奶粉事件基本查清，这个结果使很多关心此事的人稍稍松了口气。但就在各地大规模清剿劣质奶粉之时，广州又上演了毒酒致多人死亡的人间悲剧，正可谓“一波未平，一波又起”。因此，阜阳劣质奶粉事件虽然暂时告一段落，但我们关于食品安全的反思却并不就此停止，或者说才刚刚开始。
风暴前夜第一声
——劣质奶粉清剿风暴之一
■本刊记者许小丹
生命中不能承受之轻
3月中下旬，本刊正在组织“消费维权热点·难点·亮点”专题报道时，从阜阳基层得知，当地发生了“奶粉杀人”事件：自2003年5月以来，百余名阜阳农村婴儿因食用劣质奶粉患上重度营养不良综合征，已经有十名左右婴儿因并发症死亡。劣质奶粉泛滥广大农村，残害着留守家庭中婴儿嫩芽般的生命，而且由于农村消费者维权意识弱，受害者维权之路十分漫长。
一条条可爱幼小的生命消失了，一个个悲痛欲绝的家庭哭泣着。昨天，李昌平“农村真穷！农民真苦！农业真危险！”的呼声言犹在耳；今天，劣质奶粉危害留守婴儿致死的悲剧又在农村上演。在由于青壮年劳动力出外打工而变得寂静的村庄里，那一声声婴儿的啼哭声竟冲不出制劣者们用罪恶投下的阴影。
意外！痛心！愤慨！得知这悲惨事件，我们仿佛看到了在受害婴儿家庭里，年轻父母们欲哭无泪的双眼。
是啊，谁能想到这些花朵嫩芽般的可爱小生命，刚来到世间几个月，还没学会叫爸爸妈妈，就已经被营养比米汤还不如的劣质奶粉夺去了生命！谁能体会本来就穷苦的农村打工家庭，在小宝宝莫名其妙地出现头大、嘴小、浮肿、低烧等症状后将孩子送进医院，而最终看到没法治或没钱治，不得不放弃治疗把孩子抱回家的痛苦心情！谁能想到这些无良商人制造的让孩子喝了等于慢性自杀的劣质奶粉，虽然今年春节前当地工商部门已进行专项整治，却还“执著”地在阜阳、亳州周边一带农村集镇里甚至一些城市的批发市场里大行其道！
生命之花正日渐枯萎，又消亡得如此轻易。不能容忍劣质奶粉继续兴风作浪！不能容忍劣质奶粉继续谋财害命！必须尽快让这一令人心痛的事实通过报道大白于天下！
一石激起千层浪
劣质奶粉报道的策划和组织工作，在紧张而有序地进行着。很快，我们掌握的线索得到了证实，我们满腔的义愤化成了文字。
4月5日出版的《半月谈内部版》第4期，刊发了由本刊独家策划组织、新华社安徽分社记者周立民采写的《劣质奶粉吞噬生命之花──阜阳婴儿“大头怪病”追踪》一文。这篇报道如同引爆了一颗深深隐藏着的地雷，成为四五月份的舆论热点。
这篇报道打响了揭开劣质奶粉为害之烈真相、清剿劣质奶粉的第一枪。报道发表后，在舆论界迅速引起“连锁反应”：在本刊付梓印刷前，新华社内服务专线看到本刊签发的这篇稿件后，于3月29日抢先编发，当时《新华每日电讯》进行摘编刊发，一批地方电视台、广播电台播发了这条新闻。到4月中旬，本刊报道在新华网重头栏目——“新华头条”中转发，《中国青年报》以整版篇幅全文转载，人民网、新浪网等近百家网络媒体全文转载，并纷纷开辟专栏，动态跟踪报道劣质奶粉事件。中央人民广播电台、中央电视台等媒体纷纷给本刊编辑记者打电话，请记者在劣质奶粉专题广播节目中做电话连线或咨询赴阜阳采访事宜；《东方早报》、《新民周刊》等多家媒体派出记者前往阜阳采访。包括美联社、法新社在内的许多外国新闻机构，也对劣质奶粉事件进行了关注和报道。
申论热点：三农问题观点集锦
“三农”问题实质上是“三民”问题
我国的“三农”――农业、农村、农民问题是全社会的“老大难”问题，很长时间以来受到国家上下、社会各界的广泛关注。改革开放以来连续几年中央的“一号文件”都是关于“三农”的。各级各种报刊、电台、电视台发表和播放关于“三农”问题的文章和节目不计其数。说“三农”问题是中国的“头号”大问题也不为过。
农业、农村、农民问题，其核心是“农民”问题。农业是农民从事的劳动职业，但从事农业的并不都是农民，如原国营农场的职工不叫农民却称为“农业工人”。农业问题主要是农产品短缺，计划经济下主要表现为农产品低价格问题，农业劳动低生产率、低收入问题，农民劳动低积极性问题，其根本原因是计划控制过死；改革开放以来，虽然许多农业基础设施仍然落后，抗灾能力低，但农民劳动积极性低的问题解决了，农产品短缺问题基本解决了，反而出现了农产品剩余、卖难；农业劳动生产率虽然提高了，但剩余劳动力没有出路，劳动资源严重浪费，归根到底导致农民低收入问题不得解决。农村是农民居住、劳动、生活的场所，农村的卫生环境脏、社会治安乱、文化教育条件差，无非是大多数农民的生活处境脏、乱、差，农村的贫困、落后无非是农民的贫困、落后。所以说，农村问题归根到底也还是农民问题。
“三农”问题表面看来是“农”的问题，而其实质是“民”的问题，是“三民”问题：农民的劳动生产率低，新的就业门路少，收入少；卖难、买难，消费水平低；缴税重、缴费多，负担沉；出入行路难，就医看病难，子女上学难，文化素质低，是农民的生活问题，是“民生”问题。城市的招工常有“城市常住户口”条件，农民就业备受歧视，因为身份的限制缺乏劳动就业选择权；居住受户籍制度的制约，长期以来动辄被收容遣送，没有迁徙权；农民基本上没有社会保障，一旦在市场竞争中败下阵来，没有“避风港”，甚至失去“生存权”；计划经济下对自己的产品没有讨价还价权即自由处置权；改革开放至今农民对承包土地只有经营权没有所有权，即使经营权也常受侵犯；对本应是自己的土地没有自由处置权，只有辛勤种植或被动接受“国家”低价征用的义务；农民还没有组织自己协会的权利。这是农民的“民权”问题。农民虽然从法律上可以自己选举村民委员会、但这种村民自治组织的选举常常受到乡镇政府的有力和有效的干预、选举出来的村委会成员要从乡镇政府那里领取“补助”、接受“指示”，还时刻接受同村的党支部的领导；在各级人民代表大会中，真正是农民的代表极少，而且越到高层越是稀少，说话的份量也越轻；在实际行使国家权力的各级政府中，干部是专职的，是“国家财政供养”的、“吃皇粮”、“吃财政饭”的，他们根本不是农民；他们也不是农民选的，而是上级指派、上级任命的，因此也不可能代表农民。农民不能直接、也不能有效地间接选举各级政府甚至最基层的乡镇政府的领导；政府决策圈里是清一色的官员，农民不能参与决策、只有被动接受既定政策，这是农民的“民主”问题。
然而，“民主”问题也是“民权”问题，也就是农民的选举权和被选举权问题。现在选人大代表，哪怕是基层选举，往往是上级指定候选人。选民们对这些候选人一般并不了解，甚至根本不认识，所以选举时无所谓参加不参加；因为没有竞争，没有比较，参加也是只能选举已经指定的候选人；不是上级指定的候选人而被选上的机会即使不说没有，也是凤毛麟角。至于政府领导成员和主要领导者，当然更是上级委派或任命，选举只不过是走走形式，很难说有哪一位主要领导是通过真正的选举产生的。被中央纪律检查委员会公开点名批评的河北省原人大主任程维高，曾经在河北省由省长、书记一直任到人大主任总共长达十来年，河北群众对他早就议论纷纷，但别说农民，就是全体河北人民，长期以来就是奈何不了他；直到“给河北人民造成不可挽回的重大损失”之后，才由中央给以“开除党籍，撤消正省级待遇”的纪律处分。现在的选举机制和程序不能保障农民的选举权和被选举权，实际上也就是架空了农民的这种“民主”权利。
孙中山先生在近百年前提出远近有名的“三民主义”，即民族主义、民权主义和民生主义，那是针对半殖民地半封建的旧中国说的。现在这里所说的“三民”问题，显然不能与那时孙中山先生的“三民主义”相提并论。但是，“三民”问题与“三民主义”也不是毫无相通之处。要解决“三农”问题，实际上就是解决“三民”问题，就是要把“农民”首先认定是国家的“公民”，是社会的“人”、社会的“民”，而不单纯是农业、农村的“农”。
“民趋利如水走下，四方无择”，这是中国古代文人对人口流动规律的浅显认识；“人挪活，树挪死”，则是普通百姓对人口流动意义的朴素说法。然而，历代王朝都十分重视对户籍的管理，对人口流动的控制。从根本上说，这也是自给自足的小土地生产方式所决定的。随着商品经济的发展，时代提出了对人口流动的要求。十八世纪七十年代，英国古典政治经济学家亚当?斯密就注意和研究了劳动力流动问题。他猛烈抨击当时欧洲残留的封建制度说：“劳动所有权是一切其他所有权的主要基础，所以，这种所有权是最神圣不可侵犯的。……不让劳动者以他认为正当的方式，在不侵犯他邻人的条件下，使用他们的体力与方法，那明显是侵犯这最神圣的财产”；他严厉批评当时英格兰的法令“妨碍劳动和资本的自由活动，使不能由一职业转移到其他职业，由一地方转移到其他地方，从而使劳动和资本不同用途的所有利害，有时候出现令人非常不愉快的不均等”；他特别指出“获得居住权的困难，甚至妨害一般劳动的自由移动。英格兰的乱政，恐以此为最”。（《国民财富的性质和原因的研究》，商务印书馆1972年版）斯密的立场是革命的，观点是鲜明的。
欲求农民“民生”问题的解决，除了在具体的就业政策方面放弃只对城里人优惠、而对农民歧视的倾向外，更根本的是改变我国传统的城乡二元结构，让广大农民能够享受“国民待遇”。我国的所谓“农民”正是相对于城市居民来称呼的，它早已不再单纯是一种职业者的名字，而是一种身份的称谓。长期以来，农民难以同城市居民享受平等的基本公共产品，例如城里孩子接受义务教育由国家承担经费，而农村的孩子接受义务教育却由农民自己承担经费，不公平的政策直接导致中国的文盲、半文盲主要分布在农村，使得农民就业更加困难。再比如，近年来发达地区盲目“造城”、“造镇”，大中城市随意地扩大面积，征用农村土地，农民无法抵挡，很多被迫失去了赖以生存的田地，他们中一部分不能进行正常劳作，沦为公开失业。据专家估算，目前我国失地农民逾2000万。又据统计，全国享受最低生活保障线的群体中，约有20%是失地农民。在无任何保障情况下的农民，失去赖以生存的土地，实际上变成不折不扣的失业者，他们成为“种田无地，上班无岗，低保无份”的“三无”人员，生活处境非常艰难。在国债资金使用方面对比城市与农村：近5年里国家在6600亿元的国债中仅为农林水等安排建设资金2800亿元，而其中真正用于农业、农村的资金不多，效果不大。这几年，国债资金带动城市的水、电、路、通讯、医院、学校等公共物品的供给越来越充足，而我国农村的差距却越来越大。（宋斌文：《经济转型过程中农民失业成因分析》，2003年9月21日《中国经济时报》）再对比干部与农民：在1998年至2001年间，中央政府连续几次给国家机关事业单位工作人员大幅度增加工资，使得国家机关和事业单位的工资水平比前几年涨了近一倍，并拉动其他行业也调高职工的工资水平。而广大农民不仅一点也不沾光，相反这一时期农产品价格持续下跌，乡镇企业吸纳劳动力的能力下降，还使得农民的收入增长速度连年下滑，如此等等。这样的城乡二元社会经济政策不改变，农民的“民生”问题就不能从根本上得到解决。
作为社会经济发展中政策法规的制订和执行者，政府首先应充分考虑政策的公正性，要给每个阶层和每个人以平等的发展机会。首先应在全社会建立一个保障穷人基本生存的“安全网”。比如，在城乡普遍建立医疗保障制度，全面推行九年制义务教育制度，对穷人就医和子女就学提供保障性补贴。目前我国小城镇和农村这两部分人口中恰恰是需要政府帮助的人最多。要改革农村税制政策，有步骤地消除城乡不平等的二元税制结构，实行城乡统一的税收制度，实行统一的个人所得税征收政策，近期应先将全国特别是中西部地区和贫困地区的农业各税免掉，给农民以休养生息的机会。政府应该制订针对低收入者的培训计划，0元或减费的形式为他们提供专业技能培训，帮助低收入者提高就业和自我创收的能力。（马晓河：《对当前收入不平等状况的分析》，《红旗》杂志2003年第16期）
为了切实解决农民问题，保证我国农村经济的进一步发展和全社会稳定，除了诸如就业政策、金融政策外，主要应是启动和利用财政税收这个最直接、最有力的经济杠杆，调整财政税收政策，调整财政收支结构，来帮助低收入者，保护弱势群体，帮助和保护农民。例如，实行城乡统一的个人所得税也就是调整财政的收入结构，解决农村义务教育问题主要是调整教育资金的投向和结构，解决农村建设问题可以主要是调整国债资金的投向和结构，改善农民的卫生医疗条件主要是调整社会事业费的投向与结构，等等。任何改革政策与措施的实行都关系到现存利益格局的调整，而财政政策和财政收支结构的改变对利益格局的调整最直接、最有效；而其他改革的政策和措施也都绕不过财政税收政策，且必定涉及到财政收支结构的变动。
欲求农民“民生”问题的根本解决，必须先维护农民的“民权”；欲要维护农民的权利，必先争取农民的“民主”。“求民生”、“维民权”、“争民主”，是解决我国“三农”问题的关键所在。试想，如果农民以上的改革政策的制定有更多的发言权、决策权，那么对原来的特别偏重城市的政策一定会强烈抵制，使之获得通过和实施推进更加困难，而对改革政策一定会大力支持，实行起来一定会更快捷。中国政法大学校长徐显明教授认为，我们的传统文化是一种义务文化。中国古代所有的人都是臣民，没有独立的人格，臣民在社会生活当中的地位表现为服从。封建社会是以国家权力为中心，制度的设置以人的义务为中心，对公民来讲履行义务就是一切。而以公民的权利为中心重新构筑国家制度，以绝大多数人的权利为基础来建立法律制度，切实保障人民的利益不受强权的侵犯，彻底解决“民权”问题。他还认为，近代文明社会追求的三大目标，第一是在政治上要有发言权，完善选举法体现绝大多数人的意志和选择，就是多数人说了算，这才是民主政治；第二是经济上财产有保障，每增加公民的一分钱税收，政府花任何一分钱都必须经过议会讨论；第三就是追求人的人身自由，不受随意的监禁。（徐显明：《保障人民权利是依法治国的本质》，2003年6月24日《学习时报》）这也就是“民生”、“民权”“民主”问题。而自由和秩序，正是解决“民生”、“民权”“民主”问题的必要条件，也是保持社会正常发展和稳定和谐的必要条件。
以上所说的解决“三民”问题的办法，其实，也不止限于农民。对于处在社会底层的公民，弱势的群体，“三民”问题也同样是他们自己的问题。
解决“三农”问题必须改革乡村治理结构
九十年代以来，“三农”问题的凸现和村民自治在乡村社会的全面铺开已经成为中国农村研究的两个重要议题。然而，这两个范畴所涉及问题的相关性却较少有深入的讨论。目前学界的研究大多则重与其中一个方面的问题而忽视另一个方面。从政治学和政策学的角度来看，乡村自治与“三农”问题两者之间存在着某种必然的联系。因此，从农村治理模式和农村政策选择之间的互动关系来研究“三农”问题具有理论和实践的双重意义。
当前乡村治理模式对村民自治的结构性限制
自80年代人民公社解体以来，中国乡村治理基本上实行了乡级基层政府加村级自治和民主选举的治理模式。乡村民主自治是自上而下推动的一种制度变革，其目的是在农村的最基层建立“自我管理、自我教育、自我服务”的群众性自治组织，并通过村民选举为这种自治赋予“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”内涵，以保障乡村的政治稳定。农村开始实行村民自治和基层选举以来，国家行政威信似乎是从乡村基层向上收缩到乡镇一级，村一级威信的来源也似乎是从国家行政威信转向了全体村民的认可程度。威信授予来源的改变无疑会使村一级决策向地方利益共同体的要求方面发展。这些变化在一定程度上改变了乡村治理的方式方法。
然而，在乡村自治和民主选举的发展中也存在着许多结构性的限制。如这种制度安排在实践过程中具有很强的行政主导性，自治威信仍然带有相当程度的官僚化特性，表现为村一级威信来源的转移并不彻底，村党支部仍然是村级权力组织的核心；而村委会的威信仍然依赖于上级党政机关的支持。更重要的是，县乡级党政机关对村级选举拥有具体的指导权，对引起争议的决定拥有实际的裁决权。另外，这种村民自治是一种乡村社会中最原始（基本上以自然村落为主的）也是最小单位中的自治，民主自治的功能只限于自治组织内部的利益调整。
总之，由于威信的依附性和自治规模的限制，这一改革更多是表象性的而不是实质性的。由于相互隔离的、分散的单个行政村落的自治和民主选举自组织不可能直接影响国家层面的政策选择，难以约束基层政府的行为，故而无法改变农民在社会利益分配格局中的弱势地位。政府对农业、农村和农民的“区别对待”政策没有因为村民自治和基层选举而得到改变，国家通过政府基层行政机构对农村社会的强控制治理模式也没有发生本质上的变化。所以在目前的情势下，中国乡村治理从人民公社体制向村民自治和村民民主选举体制的转型不能够彻底解决农业、农村和农民在现代化和市场化进程中所面临的发展困境。
政策结构和管理体制是“三农”问题的主要原因
三农问题产生的原因是复杂的和多方面的，但主要原因有三个方面。首先，从经济的角度来看，农业生产主要依*的要素仍然是土地和劳动力，地少人多的现状在相当大的程度上制约着农村人口的收入增长。尤其是近几年来，农用耕地总面积的递减在不断加快。此外，农村中的技术市场、人才市场、资金市场、信息市场以及产品的加工流通市场普遍发育不足，不能有效地转移农村剩余劳动人口，也制约了农业的经济增长和农村发展。
其次，从国家政策结构的层面看，因“赶超”发展战略长期积淀形成的城乡“二元”社会结构和对农村仍然区别对待的政策，造成农村的相对贫穷落后。在税负方面，“城乡差别”的税收体制使得了农民比城市人口承担了更多的税负。并且90年代以来，随着市场体制的不断发展和外资企业的流入，乡镇企业普遍不景气，生产效率下降，发展速度回落，吸纳劳动力的能力减弱，从而也影响到乡镇企业对农村的反哺能力。在中西部地区有活力的乡镇企业更少，且生产效益差，对农村的反哺能力更为有限。但在这种背景下，在全国工农业生产的格局中，中央的政策仍然主要偏向于工业和城市的经济发展。在全国范围内依然是“以农补工”的政策格局。
其三，从行政管理体制的层面看，由于财政权下放、行政承包、和压力型体制的强化，县、乡农村管理体制已经形成高成本运行的格局。县、乡级政府机构和行政人员普遍过于庞大并不断的自我膨胀，造成农民负担过重。乡镇体制建立之后，在缺乏有效管理和约束的情况下，乡镇机构和人员的急剧增加，维持机构运转和人员工资的费用也急剧增加。为了生存，乡政府必然需要增加“非规范性收入”以补贴财政支出，其办法是将这些财政缺口通过软约束的“统筹提留”、行政性收费以及各种名目的集资等方式强加在农民的头上。乡镇党政机构和人员的不断增长以及农民负担的不断加重，使得“三农”问题日渐凸显，农民与地方基层政府之间的对立和冲突不断升级和恶化，这种情况在中西部较为贫穷的地区尤为严重。
以上三个方面是造成城乡贫富之间的差距不断扩大的主要原因，而城乡差别对待的政策结构和高成本运行的县、乡镇管理体制则更具有本质性。在现有的差别对待政策体制下，农业作为弱势产业不能得到应有的政策保护，而且继续在为其他产业和城市的发展支付成本。现行的县-乡管理体制也将其高成本以各种正式的和非正式的方式转嫁给农民。“三农”问题的长期延续和加重不但阻碍乡村社会的发展，而且还影响到乡村政治的稳定。
解决“三农”问题的政策瓶颈
“三农”问题不断加重所引发的农村政治稳定问题，已经引起了中央决策层和知识界对农村问题的重视。十六大以来新的国家领导集体业已将解决“三农”问题列入重要政治议程。一些相关的具体政策已进入试点推行阶段，如推行农村“费改税”政策和“农转非”政策的调整，并同时加大了中央财政对包括义务教育在内的农村公共财政的支持。但是，在国家农村整体政策没有结构性变化以及县-乡管理体制没有进行实质性改革的情况下，这些针对具体问题的具体政策大多遇到执行难的政策瓶颈。
“三农问题”的产生和难以解决的原因是与国家政策结构和行政管理体制上的问题相关联的，它不仅触及到了县-乡管理体制的结构性问题，而且业已跨越了农村社会的边界，触及到了国家宏观政策中的结构性问题。解决“三农”问题维持农村政治稳定必将涉及农村治理模式的结构性变化，涉及到农村基本政策和管理方式的大幅度调整和创新。只有通过国家政策结构上的重大调整和行政管理体制上的重大改革才有可能彻底解决目前的困境。具体讲，就政策选择层面而言，农村税费改革必须结合中央和省级财政对农村公共事业建设的投入以及县乡级政府的机构改革；减轻农民负担和增加农民收入的问题必须有相关政策能够保障农民的正当权益不受侵犯；国家的宏观政策必须打破“二元”社会政策基调，进一步改革现有城乡分离的相关政策，允许农村剩余劳动力向城市劳动力市场的合理流动，减少农村人口，加快城市化进程。这些政策必然要涉及到城乡利益结构的重大调整，涉及到乡村治理中国家和乡村社会关系的调整。占总人口约70%的农民能否在这一重大利益调整中产生应有的政治影响力，将在一定程度上决定着利益调整和国家与乡村社会关系调整的程度，也将在相当程度上决定着乡村治理模式的结构性变化的方向和程度。
农村政治稳定与治理模式的结构性变化
中国正在进行具有现代化意义上的社会经济转型，解决转型时期农村发展的问题有赖于中央威信对农村政策的合理选择，有赖于乡村自治与乡村利益共同体在更大范围上的再造。然而在当前全国政策结构性调整中，农村政策的选择依然要受到国家整体发展战略的制约，受到业已形成的利益格局的限制。因此，国家政策结构中城乡“二元化”政策体系的调整无法在短期内发生重大变化。在此条件下，进一步推进乡村治理模式的转型，改革高成本运行的县-乡管理体制，在解决“三农”问题，缓和农民与基层政权矛盾方面将会更具有重要的现实意义。
目前，一些学者通过相关研究提出了一些关于乡镇管理体制改革的方案和设想。例如，将乡镇政府改为县级政府的派出机构，通过政府管理层级简化和财政体制创新来排解县、乡财政困境；或者撤销乡镇政权，实行“乡镇自治”，以彻底解决乡镇政府权力与责任不平衡的问题。这些主流学者的乡镇体制改革方案和设想，更多地是试图通过行政体制改革来实行机构和人员的精简，以此来解决基层政府财政所面临的问题，或者通过行政执行体制的内部调整，增强体制的自我约束以规范基层行政行为。他们过多地倚重于自上而下的行政管理体制的自我完善能力，或多或少地忽视了来自乡村社会潜在的自主能力和政治影响力；而对我国自上而下的传统行政管理-执行体制所存在的结构性特征（主要体现为管制型的政府行政建构、准动员型的行政执行模式和以完成任务指标为手段的行政激励体制）缺乏足够的认识。在这种管理-执行体制下，基层政府很容易忽视行政效率的提高和行政资源的合理配置，无节制地增加行政运行成本，产生行政执行的外溢性。因此，在传统行政管理-执行体制缺乏结构性变革的条件下，县-乡管理体制实行自我完善和自我约束的可能性程度是值得怀疑的。
在县-乡管理体制中，乡镇政府扮演着一种双重角色，它既是提供乡村公共产品一时难以替代的供给者，又是增加农民负担的一个诱因。乡镇政府的主要人事任命由县级负责，工作任务由县级有关部门布置和监督，必须向上级负责；而在财政上，乡镇则要依赖于乡村经济组织。造成在自上而下准动员型行政体制下，乡镇政府对上负责有余而对下负责不足。这种权责的非均衡性，很容易使县级政府将其职能扩张所造成的财政负担以下派任务指标的形式强加给乡镇政府，乡镇政府再将这些负担转嫁成农民负担。许多地方出现的农民与基层政府之间的矛盾和冲突已经在一定程度上说明了行政执行外溢性后果的存在。因此，乡镇体制改革既应该着眼于县-乡关系中的权力与责任的对应和平衡，也更应该着眼于乡镇威信来源与利益共同体之间的有机结合和良性互动。如果在村民自治的基础上将自治扩大到乡镇政府一级，在乡镇长选举试点的基础上不断推广经验，使农民能够在乡镇范围内实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，这将会在一定程度上推动乡村治理模式的结构性变化，缓解“三农问题”困扰下乡村治理的困境，并在国家政策结构调整和政策实施方面逐渐产生积极的影响。
（编辑：重庆华图）
