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解决三农问题的根本出路
1，“坏的市场经济”与“不完全的市场经济”
在1990年代中，中国社会出现了裙带资本主义泛滥成灾的苗头，对此，吴敬琏等严正提出反对，提醒人们注意分清好的市场经济和坏的市场经济。这对社会具有积极意义。但是一个同样严重、也许是更加深层次的问题却为人们严重忽视了，这就是――还应该更加注意分清完全的市场经济和不完全的市场经济。
在裙带资本主义背后，还站立着更为可怕的国家至上主义和后极权主义，它使得今日中国实行的市场经济，不仅含有很大的道德上“坏的市场经济”的成分，而且还是结构上严重残缺的“不完全的市场经济”。
1992年，中央正式宣布经济领域以建立市场经济为目标，但是仅仅过了1―2年，那些市场主义的真诚倡导者就实行了收权的宏观调控政策，以及加强中央财政汲取能力的分税制。他们显然没有能够理解自1978年以来所实行的在经济领域放权让利等压缩和消解极权主义的战略性努力，未能认识到中国改革背后大尺度的历史走势。实用主义的短视，使他们选择了一条国家主义的市场经济思路，可想而知，它乃是中央集权主义和市场经济妥协媾和的产物。
2，国家主义的中央集权制对于机构膨胀的首要影响
1993年以来实施国家主义的市场经济的政治后果之一，乃是中国本已足够强悍的中央集权得到了令人吃惊的加强。
这一对1980年代放权让利改革的重大历史倒退，其始作俑者，是1988年的治理整顿。1993年实行宏观调控，在正确地对金融领域实施严格管制的同时，却武断地把这种管制推广应用于全局，形成了国家主义导向和市场经济导向的畸形藕合。从治理整顿开始的加强中央集权的倒退的列车，由此得到了添火加速。
这就能够理解，为什么1988年以来中国政府机构规模急剧地膨胀。这在基层县乡政权表现尤甚。中央政府能够理解的农村现代化模式，依然是加强对农村、农民和农业的权力控制、强制管理和实力引导。这是一个标准的国家主控模式。庞大的党务系统，政务管理系统，税收系统，计划生育管理系统，还有公检法系统，在国家主义加强管理和控制的导向下，象一个生长失控的怪物，可怕地向县乡扩张。迟迟不进行政治改革因而对之无法实施有效监控的行政系统，理所当然地被特权阶层所操纵，他们将关系网不断编织进这一政府及公共服务体系，使得机构膨胀的问题更为恶化。从1988年至2000年，仅仅十余年间，农村县乡政权的规模增幅普遍达十倍以上，一般地，一个乡镇的工作人员由毛时代的十几人、二十几人发展到今日的一百多人、二百多人。这中间还不包括教师队伍。
人们往往道德性地把注意力集中在下层官吏的贪污腐化、胡作非为和关系网的扩展上，而看不见国家主义的中央集权的制度运作这一结构性因素对于机构膨胀的首要影响。
今日中国大陆压得底层民众喘不过气的“吃饭财政”，乃是鼓吹加强中央集权下的管理控制的国家主义市场经济路径的必然产儿。加强管理的建构取向（国家主义）和不受监控的绝对权力（特权阶层，不过是国家主义中央集权制的另一衍生物）两极藕合，必然导致政府体系（包括政府机构、公用事业和政府控制企业）的结构性膨胀。
3，中央集权体制的运营成本主要压在农民身上
中央政府实施国家主义中央集权体制的运营成本，以及为推行国家主义中央集权体制所制造出来的连它自己也不愿意接受的怪物――“吃饭财政”的开支，主要压在中国底层民众，尤其是农民身上。
在加强全面管制的同时，国家主义的中央政府还在1990年代中期实行分税制，加强中央财政汲取力度，以扩充自己的转圜和进取空间。在城市财源很大部分被中央政权抽走后，省-市-县-乡官僚体制在财政上受到了很大压力，它们既要承担不断膨胀的吃饭财政，又要解决特权阶层自身按指数增长的高消费需求。有几十年来的惯例可依，它们圆梦地把财政困难巧妙转移到农民身上。刚刚从极权主义金字塔压迫下获得历史性解放的中国农民，仅仅享受了十年的生活改善，又被国家主义的庞大中央集权体系压在赋税的大山之下。
在国家主义的庞大中央集权体系中，如果说，为了解决财政困难和特权阶层经济贪欲的省-市-县-乡官僚体制，是世纪末严重的三农问题的直接制造者；那么，中央政府的宏观决策思路与财政汲取―分配政策，则是催生三农问题的深层动因。
后极权时代的国家用“发展优先”的残酷资本主义，代替极权主义时代的“重工业优先”的残酷的高积累政策，作为自己对农村暗中不断抽血、公开拒绝履行义务的理论依据。制定了九年制义务教育法的中央政府，一直拒绝承担义务教育的开支，反而把这笔巨额负担压给地方和乡村。一般地，义务教育支出大约占去了乡镇财政的50-70%和县级财政的40%左右。国防负担中的很大的一头，即义务兵役制下退伍军人的安置，也被主要推入不断膨胀的吃财政饭的队伍，国家迟迟不开展兵役制度改革，由此而来的巨大成本，就这样用隐形的方式转由农民最终承担。
多年来，中国中西部十几个省的农村地区受到了中央集权体制超额的经济盘剥。农村人民被迫以工补农，把农业收入的大部交给政府，而把打工和副业收入用来补贴家用，勉强得以应付苛捐杂税的压力。
这些税赋主要用于吃饭财政和义务教育，国家每向农民收取一百元税赋，就有九十几元作此用途。其结果，是中国从事着最落后的农业生产的农民，反而承担着最大的重负，占国内经济总值不到15%的农业，要养活70%的人口，每年还要另外承担3000亿的税费。致使在经济高速增长的1990年代，农村社会居然发生了明显的停滞（全国经济年增长8%，而农村只有2%，中西部农村不到1%，如果挤掉众所周知的水分，从统计数字上就可以证实人们的直接经验），部分地区农民再次走向贫困。而中西部县级政权也普遍陷入严重的财政困境，全国乡镇政权负债达2000亿左右（李昌平估测），几乎濒临破产，这些财政窟窿最后还得用农民的血汗来填补。
与此同时，中央政府的财政收入却超出预期地高速增长，2001年中央财政增收达2000亿。这些明显的数字对比，最好地说明了“三农”问题的制度根源。
4，人为制造的国民财富的分配不公
在1980年代改革给中国农民以极大的政治解放和经济提升、一定程度上拉近了城乡差距、形成了城乡间生产―消费的良性互动之后，1990年代末中国社会又出现了新的城乡二元分化。不用说，这当然国家主义的中央集权体制的功劳。
据国家统计局副局长邱晓华援引的统计数字，以2001年数据匡算，城乡人民真实的收入差距大约为6倍。2000年农民人均货币收入，只相当于1990年城镇居民的水平，整整落后10年。
10年来，中国大部农村没有能够分享到城市高速度增长的好处（或者更准确地说，是后几年把前几年曾经分享的好处几乎全部吐出），相反，从1979年到1997年，国家和城市又从农村拿走2亿7千万亩土地，用于城区扩容、修路、建工厂和开发区，这笔土地乃以极低的价格从农民手中买走，中间又被国家汲取了6-10万亿以上的“剪刀差”（见《新财经》2000年9月号，陆学艺文）。这笔剪刀差，同1953-1979年间国家为了高速工业化所汲取的7000亿剪刀差相比，考虑物价因素，数额之巨，几乎不相上下。
城市社会和沿海地区在享用原始积累时期的资本主义特有的廉价劳动力的同时，还从民工的血汗钱中强行收取暂住证、务工证、计划生育证等费用（每人每年数百元），每年总额达数百亿之多。如果说前者还属于市场经济下的自愿交易，政府“仅仅”在民工的人权保护和劳动福利方面偏袒资本家和城市社会的话，那么后者则是赤裸裸的政府操作下的、带有强烈的阶级歧视的强制汲取。
乌托邦时代对中国农民的歧视政策，在国家主义时代又得到了延续和创新：中央政府所实施的许多所谓的与国际接轨的改革，比如统计失业率，只统计城镇，而把广大的占人口70%的农村令人吃惊地排斥在外。至于医疗保险、养老保险等等现代文明社会普及的基本福利，更是与数亿中国农民绝缘。今天中央的教育拨款的92%是用于占人口30%的城市，而占人口70%的农村教育只得到8%的中央财政支持。
这些数据（包括前面讲到的中国农民每年上交的3000亿税费等），足以说明中央集权的超级国家，在正式亮牌的市场经济时代，仍然用行政手段对农民进行盘剥，用集权体制和宏观政策将国民财富集中于大城市、沿海和中央，这是造成新的城乡二元结构的根本原因。
很明显，这是人为制造的国民财富的分配不公。这一分配不公，是改革开放以来继1888、89前后的第一次分配不公之后的第二次。这是极大的不正义。
40年前对中国农民阶级施加的极大不正义，引发了三年饥荒，饿死数千万人口。那么，今天对中国农民阶级施加的极大不正义，如果持续下去，将引发怎样的危情呢？
5，城市社会以停滞和衰退“等待”着中国农民的富裕
打击已经悄悄降临，首先受挫的，是国家主义放在第一位的“发展”指标。
农村收入长期下降，整个社会70%人口的有效需求不足，直接导致了城市和发达地区工厂生产的大量的初级消费品卖不出去。雪上加霜的是，它又引发了新的恶性循环：生产厂家、流通商家和凭地租分利的城市社会，因此而收入严重下降，大量工人下岗失业，城市低收入群体扩大，致使城市消费市场也出现了萎缩。这一实际存在的不景气，在外向型经济数据掩不住的地带，在政府工作报告之外，公然地蔓延。
中国经济发展在地理上的不平衡性，决定了经济发展水平的梯级分布，也决定了生产―消费链条在不同的梯级间保持良性循环的必要性。只有底层民众的收入不断增长，推动着底层消费市场不断地发育升级，才能在此消费导向下，推动厂家不断地扩大生产规模、提升产品质量、创造新型产品。这是实现中国社会“充分市场化和充分工业化”的必由之路。
1990年代末出现的城乡巨大的收入差距，造就了城乡巨大的消费断层，给占人口绝大多数的底层消费市场的发育升级、持续跃迁造成了深重的内伤，从而直接导致了中国规模巨大的内需型初级工业生产的停滞和萎缩，严重破坏了中国社会“充分市场化和充分工业化”的内在节律。
市场经济“看不见的手”，乃是透过购买力杠杆，对贫富差距进行自发的最笨拙的调节，在一国统一市场之内，富者之富，只能建立在贫者之富的基础上，贫者买不起富者生产的商品，富者也就无法实现其利润，只能停下来，等待贫者收入的提升和购买力的升级。
纵观今日中国大陆社会，除了外向型经济、外来投资、沿海地区和大城市的流通与地租分成等造成的局部经济高速增长外，在辽阔的内地，广大的中小城市社会和庞大的初级工业，都处在停滞和萧条中，等待着中国农民和其他底层民众的富裕。
严重的贫富两极分化和经济局部停滞，已经使天下骚动，给国家主义的社会稳定带来了严重的冲击。如果它持续下去，引发一场全局萧条，那么，发展这一“硬道理”将受到根本的动摇，那又将意味着什么？
大自然对于强梁者惩罚的悬剑已经君临头顶。如果那些发展优先主义和国家主义的信徒们能够直面真实，及时转轨，时局还存在着转圜的可能。
6，解决农村危机需要一揽子解决计划
在危机的压力下，为了减轻农民负担，中央政府近年来在安徽农村进行了并税制税费改革试点，改革方案是把按农民人均收入的5%的征税额度提为7%，实行“一道税一口清”。
研究农业问题的威信人士指出，农村税费问题，根本不是多收点少收点的问题，而是整个制度设计对头不对头的问题。修修补补的改良没有实质意义。7%的新指标和一条鞭的并税法所代表的治标不治本的操作路径，按照“黄宗羲定律”（秦晖用语），长久以往甚至将成为引发农民负担更迭上升的通道。
问题的根本在于：有什么法理依据，要对每一个农民身份的公民，包括百岁老人和刚出生的婴儿，按照一个地区所谓的农民人均收入5%或者7%征税，而不是按照对于城市社会成年公民所实行的同样的标准，按照800元或者1200元月个人实际月收入的下限征税？这样的制度设计运作的结果是那样的荒谬：中国相对富裕的城市人口每人每年平均交纳税费不到50元，而贫穷的中国农民每人每年平均交纳税费却在200元以上。
从法理角度而言，中央集权体制在农村实行的税收制度安排，实质上设计的乃是一种歧视性的人头税，它是对于中国最弱势的农民阶级的无理汲取，强迫他们承担着中央集权的统治成本和现代化构图的实验成本。
整个农村税收的制度设计，乃是不正义的，没有充足的法理依据的。所谓的税费改革，严格说来连改良都算不上，不过是沿着不正义的道路所做的一点后退而已。当局者的双眼似乎被云翳遮蔽，旁观的民间思想界对此则洞若观火：对于如此严重的、全局性的农村危机，需要一揽子解决计划，需要一步到位，直接抵达大本大源。
解决农村问题的根本出路，首先在于拨乱反正，根除中央集权体制对农民所施予的长期的粗暴践踏和强制抽血，归还农民不受侵犯、不受盘剥的真正的公民权利，赋予农民参与市场竞争的完全的经济自由。人权+经济自由――这应该成为一切真诚的农村改革的出发点。
中国最大的人权问题，绝非对异见者的打压，而是对9亿农民的制度性歧视（刘晓波用语）。必须废止对于农民的身份歧视和阶级压迫，彻底地解放农民，一步到位地让农民享有真正的充分的人权，对于施加在农民身上的就业、教育、迁徙和纳税等任何制度性歧视或宏观政策性歧视，必须给予根本取缔，违者以法律治罪并支付巨额赔偿。
必须从法律上确立农民与国家共同享有土地产权（一般不可买卖），改变土地公有所暗含着的资本家和雇佣劳动者之间的关系，剥夺乡村干部的“模糊产权意识”和强势话语，至少应该宣布土地承包100年不变，使农民拥有保卫自己土地财产权并在土地上进行投资的信心，从而“改变农村社会关系的力量对比”（党国英用语）。
必须停止对于农民的强制汲取，逐渐放弃对高投入、几乎没有了收益的农业生产的征税。必须在分配上向农民倾斜，把涉农领域（比如金融、保险、水利、供销、批发、农机等等）完全放开，让农民合作组织免税地进入，获得足够的利润以组织自发自愿的规模经营（温铁军用语）。必须对于农民就地从事的非农经营实行三年免税，用放水养鱼的政策取代今日的杀鸡取卵的政策。
必须从宏观角度，巧妙运用各种经济杠杆和加权辅助，想方设法促使农民收入同经济发展的水平同步增长，让农村与城市一道分享现代化的成果，让农村通过消费杠杆反过来战略性地推动整个中国“充分市场化和充分工业化”的进程，让农民由现代化的“弃民”重新回归到世世代代就属于他们的大地主人的位置。
7，在农村分步推进现代福利体制是解决两极分化的必由之路
除了上述路径，要从根本上解决“三农”危机，把落后的农村建设成为现代化的文明社会，还必须从现在开始，分阶段地在农村地区推进全面的现代福利体制的建设，把义务教育、失业救济、最低保障、医疗服务、养老保险、法律援助、公共体育与文化娱乐推广到全部的农村地区。
这是从根本上解决两极分化问题的必由之路，不仅农村，而且城市，整个中国，都必须走上这条道路――建设现代福利国家。这是现代中国社会必须实现的分配正义和人道文明，中国政府必须为实现这一目标进行相应的制度设计。
有人认为，现在提福利国家为时尚早。恰恰相反，现在开始起步正当其时――这既是实现必需的分配正义和人道文明，帮助每一个公民过上不失尊严的生活，保持稳定以推进和平演变的需要；也是市场经济条件下培植大多数人口的有效需求、促进生产――消费的链条在不同经济梯级之间保持良性循环、维持国民经济持续增长的需要。当然，这不是一蹴可就的，而是需要10――15年才能完成的社会工程。
当然，这一现代福利体制的制度设计，必须吸取欧美福利国家的经验教训，要防止出现福利养懒的病态局面，注意运用各种杠杆对劳动、进取、自立、奋斗进行机制性的激励。
在现代市场社会，人们能够接受而且应该接受合法的合理的建立在劳动能力和业绩的差异基础上的结果不均等，但是，必须以起点上的机会均等（如真正的人权和完全的经济自由）为前提，必须对终点的差距进行福利平等的补偿和矫正。
如果说市场经济社会实质上是资本主义的话，我们不要官僚、特权、裙带资本主义，不要残酷的原始积累的资本主义，我们需要的是正义的、人道的、平等的资本主义，需要的是福利资本主义。
8，中国的政治体制改革，将再次从农村首先开始
停止向农民抽血，放弃每年3000亿税费中的大部，反过来在国民财富的分配上为农村大笔输血，用于建设基本福利，是上述“人权+市场经济+福利体制”的农村社会改革方案中的经济基础。
这样做，既得利益集团不会同意，国家主义的中央集权体制不会同意。这样做了，3200万县乡吃财政饭的人员的开支从何而来？谁来替代他们，在这个似乎处处充满不可*成分的农村社会维持统治秩序？但是，已经有充分的理由证明，非得这样做不可。为此，只有进行政治体制改革。
现行的中央集权体制，是无法用来推行真正的政治改革的，因为要改革的正是中央集权体制本身。
在由中央政府首倡力推的农村村民自治问题上，已经显示出，中央集权体制以及这种体制下的既得利益集团，对于实质性改革是坚决阻挠的。因为真正的村民自治必然削弱乡镇对村庄的控制，与中央集权制产生结构性的冲突。所以现今的村民自治效果可想而知。
真正的政治改革，不是中央集权体制框架下狭隘的“机构改革”，它的核心，是给象村民自治和中央集权制之间发生的结构性冲突这样实质性的矛盾以一种根本的制度解决，从法律角度厘定国家与社会的主要关系。
农村社会的民主和自治，是国家和社会分权划界的历史大潮的一个主要部分之一。是任何力量都阻挡不住的。我们不能被改良主义的话语所误导，在“村民自治”这个局部的狭小的空间着力，我们应该一步直抵大本大源，研讨实现整个农村社会的民主和自治的操作路径。选举应由村庄推广到乡镇，推广到县城。这必然地要对中央集权体制伤筋动骨。
真正的选举（包括村官选举），直接改变了权力的合法来源：当选者的合法权力，乃是由选民授予，而不是由中央集权体制中的上级授予。在选举所及层次，中央集权体制的权力命令失去了合法性。选举每上达一个层次，就意味着本层次中央集权体制的冰消雪融。
这不过是通过实例显示出民主的一种题中之义：民主首先解决的是，政治权力的合法来源问题。从政治管理系统角度来看，民主是作为选民的人民自下而上的授权，它与中央集权体制自上而下的授权乃是根本对立的。所以，民主的实现必然地意味着中央集权的解体。
在中国实行民主，不仅是对于1949年以来的极权的或者后极权的中央集权体制的革命，而且是对于秦朝实行郡县制以来的中央集权体制的革命。这是地地道道的二千年未有之变局。
看了今天中国农民被中央集权体制盘剥和践踏的真实状况，就知道中国古代王朝是怎么崩溃的。幸亏有了民主政治和资本主义，我们不仅可以避免历代王朝末期大崩溃的惨局，还可以避免解放前那种残酷的阶级斗争，通过和平演变根治农村危机。
只有实行民主政治，才能制止中央集权体制向农民的强行抽血，才能“牺牲”掉以从事“不劳动的劳动”和“反劳动的劳动”为主业的县乡机构中三分之二以上的冗员。
在民主政治中，县乡政府将象村民自治中那样实行直选。在乡镇政权中，可以采用临时性的各村村民代表和农会的联席会议，对于乡镇长的财务和业绩进行监督，将监督结果逐月公布，并代表农民主持乡镇长一年两度在全乡镇选民大会上的述职。在县级政权中，将民选出一个县议会，用于代表本县人民掌管财权，并监督民选的县政府的行政运作。
民主政治将剥夺县乡政权“管”农业的权利，让政府成为法治下的有限政府，把资源集中用于推进现代社会福利体制建设，用于公共道路、社会治安、土地管理、水利管理、公共建筑等社区公共服务。
民选的县乡政府将成为民间自治的大社会中的“小政府”，许多政府原来僭越的经济事物和社会事物的权力，将交还给农民自治组织――农会、各种专业行会、合作经济组织、社会服务社团等。民间组织将越来越在农村社区生活中唱主角。
通过民主政治，县乡政府的合法权利将来自农村选民，中央集权体制以前非法和过度集中的权力将让渡给民间社会，这是继联产承包制消解极权主义经济（当然还需下一步“土地共有+人权+经济自由”给以完全消解）之后，消解极权主义政治的关键步骤之一。
中国的政治体制改革，将再次从农村首先开始，层层向上递进，实在是实际的迫在眉睫的需要使然。这样操作，也更加稳健，更容易让社会接受。
农民负担重在哪里?
说起农村问题，大家差不多都能想到农民负担。对此，中央三令五申务求减轻，地方政府也是小心翼翼如履薄冰，社会各界普遍关注。一句话，农民负担重了。笔者身为局中人，以平日的所观所想，试作浅析。
1、农民支撑基层政府和地方事业发展成本过高。按目前体制，村级组织和乡镇人员工资都是由自己解决。在贫困农村就是演变为农民供给。按我们地区负担水平计算，每100农民要负担1名村干部，每40农民要负担1名乡干部。这是人头经费，还有办公费的支出等，仔细算起来，负担就不轻。我们地方人员编制控制较紧，据测定，许多地方远远超过这样的比率。象近期媒体报道西部某县9个农民供给1名财政人员，那么农民这方面的负担也比我们地方重。乡镇是最基层的人民政府，一级政府一级财政，所需地方各项社会事业的发展同样离不开农民的负担。社会保障、义务教育、交通建设、民兵训练等等，上级政府和部门只能给予少量的补贴，投资主体还是农民，但往往其受益权又归部门占去了。所谓“人民公路人民建，建好公路为人民。”就是一例。公路建起来了，有了规费收入，公路局、交警队争先恐后拿去“以路养路”。政府的收入主要*税收，农村经济基础普遍薄弱，税源有限，但又要运转和发展，客观上也加重了农民的负担。我国实行分级办学体制，谁家的孩子由谁抱，乡镇政府为义务教育也是劳碌奔波。以我镇为例，每年仅教师工资需320万元，而每年的工商税收才102万元，教师的工资不能不发，社会公益事业不能不搞，余下的缺口只能从农民手里拿钱补。其实农村的工商税收大多也是农民中的从业人员交纳的。他们农闲时务工经商，农忙回家种地，为地方交纳两种税款。尽管如此，教师工资往往不能按时发放，教师有意见，农民负担重，更有意见。据统计，农民支付上述负担占到整个负担的80%左右。
2、农业生产效益低下凸现农民负担不轻。按目前计算农民当年纯收入方法，农民收入中有很大一部分不是来自农业。当前我国大多数地方农业生产出现地区性、结构性矛盾，农产品相对过剩，导致销售不畅，如卖猪难，粮价*等，农民收入增长缓慢。在这样的背景下，农民上交各种税费就有一种无奈的情绪。如果减轻了负担就意味着增加了收入。但政府各项支出并不能因为农民减收而减少，农民必须照样负担不误。象今年我们许多地方的农民辛辛苦苦种西瓜，到头来只卖0.1元/斤，仅够运费，西瓜也真是生不逢时。一个生产季节就这样白费力气地过去了，无钱可赚，负担却不能因此减轻。农业生产效益不好，直接导致粗放经营或农田抛荒。这样一来，农民上交税费，就*外出打工或其他途径的收入来支付。农民工干的多是力气活，远离家乡和亲人挣得的辛苦钱还要弥补农业生产的亏损，即使负担不重农民也感觉重。
3、农民负担重所表现的另一个特点是负担不均。在农村，不管你是正在上学的小孩子，还是白发苍苍的老大爷，只要你是农业户口，有了责任田，就有一份负担。这些没有劳动能力的人本来就是家庭的供养对象，他们却要上交农业税费。责任田你不想种，退也退不了，无人接收。这笔负担最后还是由家庭劳动力来担负，能说负担不重吗？负担不公还表现在税费均摊上。我们知道农业生产条件各个地方不同，农民投入产出比也不相同，但往往负担一样。我们把目光稍稍放远一点，就不难发现，离退休老人有退休金。农村的老人要为国家负担，城里的老人国家要为他们负担。这样就无法比较了。这里我有一个小小的想法，农村超过劳动年龄的老人是否不用负担农业税费，供大家探讨。因此农民喊负担重不光是客观存在，而且还有一些复杂的主观情绪。
综上所述，农民负担重既有体制上的原因，也更受制于经济基础的薄弱。减轻负担仅*乡镇政府还远远不够。我们安徽进行的农税改革，初步遏制了农民负担上升的势头，并且总量上有所下降，这是一个好的探索，同时我省正在进行机构改革，乡镇干部分流、下岗、提前退休，力争减少财政供给人数。这些措施对减轻农民负担都有非常积极的意义。所以为农民减负，要全社会的努力，也是全社会的期盼。
农民问题与中国的政治生态
在时下关于农民问题的激烈讨论中，常常牵涉到对政府作为的分析，并且不免浓厚的情绪浸染其中，而冷静的、具有建设性的分析似乎并不充分。已经有学者提出农民问题之政治方面的深刻背景，从而将话题引入一个更有前景的领域。笔者所学非关政治学，但也深深认同从敏感的政治视角切入问题的必要性。
因为，既然制度在其中的作用、从而制度设计者的政府的作为被公论认为已如此至关重要，政治上的分析也许就不可避免。而尤其重要的是，站在政府本位的立场看问题，这种政治上的分析才会是具有主体性和成为可操作的。从高度务实的角度说，政府不得不在众多彼此冲突的利益集团之间寻求妥协而得以运作，所以，中国的农民问题，其政治上的根源一定在于，农民在政治上作为一个利益集团是最软弱无力的。在政治决策上也就顺理成章的在某种程度上被忽视。强势利益集团所要求的、眼前的利益，对于一个“政治人”（模仿“经济人”之说）的政府来说，往往是最真实和难以抗拒的。来自早已坐大的各种利益集团的巨大压力，并非政治家的个人良知和施政能力所易于对付的。建国以来城乡二元的统治方式下，可能因决策者出于稳定考虑而致的农村民主化进程的严重滞后，更使农村和农民的声音为二十年来大大成长起来的集中于城市的势力发出的喧嚣所淹没。因此，农民的政治地位在二十年来的显著失落当然会使今日的农村和农民问题变得触目惊心。
作为理性、追求全民族复兴的政府，应当看到农村和农民问题早已不是一个单纯的“公平”问题了。农民是中国人口的大多数，在政治上的地位如此之低，所导致政治架构的失衡可就大有意味。完全抛开纯粹道德层面的讨论（这种讨论很难有多少操作性），仅从政府维护自身威信和着眼长远的视角观之，也足以见其条理。
政治架构的严重失衡必会导致经济上基本结构的失衡，从农村购买力低下所导致的通货紧缩可见一斑，进一步考察，农村和农民问题如不逐渐解决，必定成为中国经济持续发展不能逾越的障碍。关于这一点，诸多论者已经达成相当程度上的共识，而要寻得实实在在、立竿见影的解决之道则仍然显得渺茫。事实上，寻求政治上稳定的动机在此不能得到直接的共鸣，而从经济视角所看到问题的复杂性却足以使其望而却步，故这种分析很难促成、甚至实际上阻碍着政治上采取行动的可能性。
所以，对于政治人的立场而言，从政治稳定的长远甚至当下的要求讨论农民问题的严重意蕴，才会是足够切题的。于是，这样提出问题也许更有设身处地的说服力――放任当今农民问题的恶性发展，政府就将注定失去将农民这一最大的弱势利益集团作为筹码而可能拥有的政策空间，政府作为将变得日益局促，甚至最终可能被少数利益集团所“绑架”。这似乎是一种迂远的杞人之忧。然而拂之不去的直觉告诉我们，政治生态的完全失衡如同自然界生态系统的失衡一样，必定会导致大混乱的危险。这其实是不能回避的问题。简洁地说，容忍剥夺和压制农民权利，容忍占人口大多数的农民因为组织资源的极度匮乏而成为高度组织化的强势利益集团的牺牲品，使政府失去制衡和约束强横的少数利益集团的筹码，中央政府就终将陷入被后者挟持的危险中。事实上，容忍对农民的压迫和农村贫困化，以至其陷于绝对的弱势地位，如同漠视对国有资产的侵夺一样，会使其成为另一种异化势力成长的温床，一种被动的腐蚀剂，正如被弃置的肉反成为滋生蛆虫的原料一般，肉不烂尽，蛆生不止。于是，积弱的农民短期内的确并不会成为政权的直接威胁，但必定会曲折的、以简直是反讽的方式造成危机四伏的境地。老子说，治大国若烹小鲜，正是强调政治的微妙，强调要照顾到每一个方面，并在其间保持平衡；而不能只是看到一面，固执于一极。没有一个多元的政治架构（何况农民的巨大人口比例），政府的生存空间和操作空间就极易于受到挤压，难以左右逢源。因此，多元和平衡的政治生态才是理性政府的明智选择。扶持弱势集团而制衡强势集团，在多种力量的角逐中周旋而左右逢源，使政府处于强有力的地位，从而保证政府的持续强势生存，向来被证明是具有政治远见的做法，也是中国国情的要求。所谓中央政府威信的相对式微，往往是由于基层和地方权势集团的坐大所导致，而不是直接因为民众和中央政府之间的冲突。关键之处正在于此。若政府没有造成少数既得利益集团必须有所顾忌的集团制衡的局面，就只好在其有形无形的挟持下、因其力量的迅速壮大而相对落到弱势地位，诸多政治理想也就难以越过重重阻力而得实施。腐败势力则会恣意繁殖，挟其盘根错节之势而不惮对抗中央政府，最可能的是以消极的不作为使中央政府无法令行禁止，以满足其特殊的、无遏制因而无止境的利益要求，为此不顾政府的存亡绝续，此种情势并非耸人听闻的空想。细细想来，在看来似乎无有尽头的强势弱势急剧分化的舞台上，自然法则其实是设定了界限的。而在政治中，相信某种界限，也就必须承认类似这样基本的辨证法，这种上下之辨。或者，反过来也一样。
例如，我们常将自己和印度相比而感觉优越。而在我看来，印度的问题正是以上生态失衡后果的演示，从而让我们看出问题的可怕而足为鉴戒。印度的可悲，很大程度在于她至今不能改变的种姓制度，和庞大的*民阶级。于是，我们忧郁地看到，低种姓人群包括*民群体,从底层由下而上，以消极的、被动的方式，起着一种奇怪的、巨大的、而且是支配性的作用，成为印度社会最意味深长和最致命的诅咒。至少在短期内，任何积极有为的政治理想，要想清理这超稳定结构的、久久不流动而散发出毒气的一大池死水，都令人感到无望。无独有偶，所谓拉美化，背后的问题也不过与此类似。这种瘟疫的逐渐发作，显示出政治生态严重失衡的另一种阴柔隐晦的后果，不是强势利益集团所着意防范的从下发起的剧烈社会动荡，反而是无力反抗导致的平静的稳定，当然还有完全失去制约的另一群体的横暴，成为最深重和令人难堪的社会政治痼疾，当然，如上所提及的，经济学精心论证着的繁荣之梦在此也不会幸免于难。谁想到平等和道义竟然是这样写入经济分析的方程式、在众人的无视和漠视中以这种方式讨回自己的份量呢？
接下来的问题是――对于并没有种姓制度传统而大同理想从古有之、于今未泯的民族国家而言，是否要冒这样的风险，即在激烈变革和格局重塑的时代里，因为未能着力维持基本的政治经济生态之平衡，而在马太效应之下，出现可怕的“印度化”或“拉美化”的趋向？这又是耸人听闻吗？想一想巨大的农村人口数量，想一想麻木卑下的进城民工的表情，想一想某些飞扬跋扈的农村基层组织乃至县乡政府对农民利益的非法剥夺，对农民政治尊严的轻蔑践踏，以及农村教育的萧条，……治国者盍思之？
我们还可以说得再远些，就会碰到如今渐得其名分而又被一些反讽的现实弄得不尴不尬的制度话题吧。因为当今之世，满耳听得见人们在喊：制度！制度！
但在上述想法不可遏止的暗示下，我们不禁要斗胆表示一点怀疑：流行意义上的、当下中国语境中的制度是足够的吗？实在的，制度的建立和维持运作是需要来自利益引导的巨大力量的。没有利益集团之间比较平衡的角逐，制度的大厦绝不会建起，徒有其表的制度华屋也会马上坍塌。普遍的腐败（包括司法腐败）自有其强横的势力（几年前我看到山西绛县法院被称作“活阎王”的姚某，以其科级职衔，累累恶行，竟需****、罗干的屡次亲自批示才得处置，一审间还能享受特殊待遇，从容串供，足见中央政府的最大威胁是来自何处――它显然不是来自弱势而常常无告的农民），若无对基层民众尤其是广大农民的政治权利的扶持(通过农村基层选举的试点推广赋予其选举权；通过组织农会赋予其组织资源)，这股威胁势力将愈益壮大，如入无人之境。没有作为这股势力之对立面的广大农民在下的强有力制衡，仅*国家机器围绕缺少真实基础的制度设计去运转，如何才能够胜过它？腐败势力对中央政府已成心腹大患、燃眉之急，由于农民在政治上的相对缺位而导致的中国政治生态的严重失衡，既是最广大范围内腐败势力迅速自下而上滋生、成长和壮大的土壤，也是中央政府缺少真实的政治力量对其进行有效制约的原因所在。脱离基本利益格局和政治权利格局的调整而侈谈制度，无视基本面的政治生态失衡而幻想生硬安排一种万应灵药的制度，这徒有名分、缺少利益机制引导、被悬空的制度又会有何用？
而一切讨论的底线一定程度上就系于政府和政治家的理念了。就这一点说，我们愿意抱乐观态度。中央已将农村和农民问题列为头等大事，而它也的确是头等大事，是中央政府威信的生命所系，是中华民族的千年大计。
怎样解决“三农”问题中央农村工作会议透视
中央农村工作会议８日在京闭幕，这是２００３年中共中央召开的第一个重要会议，对如何贯彻十六大精神、做好农业和农村工作进行了重要部署。观察家指出，会议所确定的一系列方针显示，中国新领导人把解决“三农”（农业、农村、农民）问题置于新的高度，确定了新的方略，并决心开创新的局面。
“大家认为这次会议充满新气象，都感到非常振奋，”刚刚参加完会议的国务院发展研究中心副主任陈锡文说。他在接受新华社记者采访时表示，中央农村工作会议年年开，但今年尤其重要，主要有“四新”。
陈锡文说，本次会议是在贯彻十六大精神的“新的背景”下召开的。会议要求在全面建设小康社会的“新的阶段”，重要的考点加快农村小康建设。会议强调要统筹城乡经济社会发展，这是中国在新世纪新阶段解决农村问题的“重大新思路”。会议还提出了“新的要求”——把解决好“三农”问题作为全党工作“重中之重”。中共中央总书记胡锦涛在此次中央农村工作会议上发表了重要讲话，国务院副总理温家宝进行了具体部署，曾庆红、黄菊、李长春３位政治局常委也出席会议。而就在会前十多天，胡锦涛专门主持中央政治局会议，研究农业和农村工作。
陈锡文指出，这是前所未有的，充分显示了新领导人对“三农”问题的高度重视，也表明中共中央希望在全党尽快形成这样的共识：中国全面实现小康的重要的考点和难点都在农村。他说，“实际上，在中共８０多年的历史中，有一条非常清晰：能否处理好与农民的关系，是事业成败的最大关键。”
十六大上产生的中共新领导集体，负有全面建成小康社会的艰巨历史使命。陈锡文说，“全面小康”是惠及十几亿人的小康，而中国的国情是，尚有６０％以上的人口在农村，他们的生活水平明显低于城市居民，差距在拉大，特别是农村还有３０００万贫困人口，有６０００万人徘徊在温饱线上。如果不加快发展农村经济，中国“全面小康”的目标就难以实现。
北京大学中国经济研究中心主任林毅夫也认为，会议对“三农”问题的认识“很具新意，有全局观”。他说，“三农”问题是关系中国经济发展全局的关键，如会议所说，“没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农村的现代化就没有国家的现代化”，同时，也事关国家的长治久安。
为实现农业现代化、繁荣农村经济和增加农民收入，本次会议要求当前和今后一个时期着重抓好四方面工作：稳定党在农村的基本政策，继续深化农村改革；优化农业和农村经济结构，培育农村经济发展新的增长点；统筹城乡经济社会发展，发挥城市对农村的带动作用；加强民主法制建设和精神文明建设，促进农村社会全面进步。参与起草会议文件的陈锡文说，中央农村工作会议的文件内容以往基本是分几大“块”，而这次却是以“条”为主，共有二十几条，说明中央对农村工作要求具体、明确，政策和措施也非常到位。
“三农”问题的核心是农民收入问题，而在入世背景下，中国农业也亟待提高竞争力，会议为此提出：整个农业农村工作要以推进“战略性结构调整”为中心任务。陈锡文说，“战略性结构调整”的内涵非常丰富，既要优化种植业品种、质量和区域布局，又要进一步发展畜牧水产业和加工业。而且，结构调整不仅是在农业上做文章，还要放在农村经济格局中考虑，大力发展乡镇企业和农村二、三产业。最后，还不能在农村内部做文章，要以整个国民经济为背景，推动农民流动就业和城镇化发展。面对农村与城市在面貌上的巨大反差，会议提出要进一步加强农村基础设施建设的力度，新增国债投资将向农村中小基础设施建设和“退耕还林”倾斜。林毅夫指出，将积极的财政政策重要的考点向农村倾斜，改善农民的用水、用电等生活条件，对启动农村消费将发挥很好的杠杆作用，同时亦会创造大量的就业机会，带动农村非农产业的发展。林毅夫高度评价会议关于建设“社会主义新农村”的提法。他认为物质文明、政治文明和精神文明的协调发展，对中国农村建成小康社会非常重要。会议引人注目地提到，中共中央、国务院决定今后每年新增教育、卫生、文化事业经费，主要用于农村，以逐步缩小城乡社会事业发展方面的差距。“这是很硬的措施，将扭转社会事业经费一直主要用在城市的局面，”陈锡文说。
陈锡文认为，要落实中央农村工作会议制定的方针政策，非常重要的是形成统筹城乡经济社会发展的完善体系，而不能“零敲碎打”。这一体系主要包括两个内容：一是建立完善的公共财政体系和规范的转移支付制度，通过政府调度财力实现对农村发展的扶持；二是具体部门考虑问题时不能再搞“城乡二元”政策了，而要把城乡放在同等位置，或农村优先。
会议在谈到“加强和改进党对农村工作的领导”时着重强调，要“把握国情”，“了解农村”，“尊重农民”。陈锡文说，中共十一届三中全会曾提出，党对待农民有两条准则——经济上要保护农民的物质利益，政治上要维护农民的民主权利。所有党员、干部只有真正把这两个准则变为行动，此次中央农村工作会议确定的大思路才能变成现实。
申论热点：依法打造执政新形象
坚持依法治国、依法执政，是提高党的执政能力的一项重要内容。胡锦涛总书记在中央政治局第十二次集体学习时强调：“各级领导干部要努力提高依法执政、依法行政、依法办事的能力，自觉地在宪法和法律的范围内活动。越是工作重要，越是事情紧急，越是矛盾突出，越要坚持依法办事。”
一段时期以来，各地以贯彻实施行政许可法为契机，在依法执政、依法行政道路上做了许多积极有益的探索。
哈尔滨：行政执法有了“紧箍咒”
“依法行政、执政为民”成为近年来各级党政部门的工作重要的考点。然而，一些行政执法单位的不作为和乱作为，与依法行政的目标相去甚远甚至背道而驰。在有些地方，一方面执法单位的执法权力在不断增大，而另一方面行政监督能力却呈现弱化的趋势。这种一条腿长、一条腿短的现象，使依法执政面临挑战。
今年年初，哈尔滨市率先成立了政府行政执法监督局和行政效能中心，对全市600多个执法主体、3万多名执法人员进行有力监督，从而使行政许可法的贯彻实施有了新的平台，同时为行政执法部门确立了监督主体。
去年下半年，市政府制定出台了《哈尔滨市行政执法监督规定》、《哈尔滨市行政效能监察规定》等6部有关行政执法和行政执法监督工作的政府规章，使行政监督部门在工作中有法可依。
据统计，在哈尔滨市各级行政机关做出的行政处罚中，有50%以上存在不同程度的违法问题。今年6月中旬至7月下旬，市政府法制办会同黑龙江省法制办在本市开展了对执法活动的明察暗访，重要的考点对公安、交通、规划、土地、工商、技术监督、建设、环保、城管等部门或系统进行调查，共发现了40多起行政执法方面的“问题案件”。
面对诸多“问题案件”，行政执法监督部门决不姑息，而是一查到底：一是对发现的问题进一步核实，并按问题性质提出处理意见；二是根据问题性质，做出通报批评、收缴非法所得、注销行政执法证件等处理；三是与监察部门一起追究当事人和相关领导的行政责任；四是对群众反应强烈的案件，在全市依法行政工作会议上进行公开处理。
今年上半年，哈尔滨市政府新受理行政复议案件93件，现已办结75件，其中撤销16件，确认具体行政行为违法35件，撤回行政复议申请10件，维持14件。短短半年间，哈尔滨市行政执法监督部门成为各类行政执法单位又敬又怕的机构，也为政府依法行政树立了威信。
海安：县长、村民平等对簿“公堂”
7月16日，江苏省海安县人民法院审理了行政许可法实施以来该县第一起涉及行政许可的案件。坐在原告席上的是当地大公镇贲巷村村民张宝兰，而坐在被告席上的是县长章树山。
县长出庭应诉的是一起建设用地行政许可案。原告张宝兰夫妇与案件的第三人周宏宇系前后邻居。2002年9月8日，周宏宇向相关行政机关申请在原地翻建房屋，得到海安县大公镇政府的同意，县政府据此批准了周宏宇的建房报告。原告认为县政府对第三人住宅用地的许可行为对其宅基地的使用权构成侵害，遂提起诉讼。
“县长坐到被告席上和老百姓面对面打官司，真是没想到。”庭审结束后，原告张宝兰发出这样的感慨。章树山则说：“随着海安县行政首长出庭应诉的制度化，今后行政机关一把手出庭应诉将不再是什么稀奇事。”
推行行政首长出庭应诉制度，是海安县推进依法行政、打造法治政府的一项重要举措。在以往的民告官案件中，行政机关负责人都怕当被告出庭，此类案子一般都委托律师或法制办的工作人员代为出庭。不久前，海安县政府采纳法院提出的司法建议：凡有行政诉讼案件进入庭审程序的，行政机关法定代表人应该出庭参加诉讼。县政府明确提出将行政机关负责人出庭应诉的次数作为年终考核的内容。县委书记张爱军要求将行政首长出庭纳入制度化轨道。
县长章树山告诉记者：“行政首长出庭应诉制度还需要进一步完善。我们一方面要求行政机关严格要求自己，切实做到依法行政；另一方面也大力鼓励老百姓拿起法律武器保护自身合法权益。”
襄阳：“土政策”取缔了，服务效率提高了
过去，湖北省襄阳区的一些乡镇政府在管理上基本是包揽一切，管了一些管不了也管不好的事，甚至不惜采取一些与法律法规相悖的“土政策”，导致老百姓怨声载道。如今，各乡镇积极探索走依法行政之路，在政府“瘦身”后不再包揽一切，该管的管，该放手的放手，同时加速政府职能转变，服务意识、服务效率明显提高，得到了群众的好评。
今年7月初，伙牌镇五龙村砖瓦厂厂长卷款潜逃，留下砖款、工人工资等近30万元的债务，厂里的民工和债权人找到镇上要求解决。按以往做法，镇上要将全部债务承担下来。现在镇政府落实依法行政，通过区法院对资产进行查封，让债权人起诉原承包人，由法院进行追缴，使矛盾得到有效化解，从而使该厂很快就顺利地重新承包出去。
今年2月，朱集镇罗庄村三组农民余来宽反映，村里以他未交修路集资款为由，以本村的“土政策”为依据，不给他儿子发户口簿，以致无法办理身份证，卡住了儿子外出打工之路。针对这个问题，朱集镇举一反三，把清理违反党在农村的各项方针政策的“土政策”作为依法行政的冲破口，督促各村清理了宅基地划批、计划生育、农村水电费收取等12个方面的“土政策”，妥善解决了30多个多年来遗留的老问题。2月中旬，余来宽的儿子拿到了外出务工所需的身份证，安心地踏上了南下打工的列车。
“土政策”取缔后，全镇百姓拍手称好：“只要村里不搞‘土政策’，今后我们再苦再累，也要将该交给国家和集体的钱，一分不少地交清。”
前几年，黄集镇少数单位服务意识差，办事效率低，群众意见很大。今年春天，镇党委、镇政府根据群众需要，特设了为民排忧解难、农副产品销售、农林特产信息、法律咨询服务等“四大门诊”。群众可以根据自己的情况，直接找对口的“门诊”解决。如果一个部门解决不了，就把相关部门的负责人请来“会诊”。短短3个月内，前来“求诊”的单位职工、农村群众带来了108个难题，当即解决了89个。薛集村村民龚应安过去为办建房手续，几个单位相互推诿，拖了近一年还未办成。听说解难“门诊”后，他就抱着试试看的心态前来，没想到半天所有手续都办完了。他高兴地说：“解难‘门诊’为农民解决老大难问题，既公开又便捷，真是想到了群众的心坎里。”
（编辑：重庆华图）
